Kommunal kompetens
Eller ”vad får en kommun göra, egentligen?”
Det finns två grundläggande typer av kommunal verksamhet, och de följer egentligen helt olika regler:
1. Verksamhet enligt kommunallagen
2. Verksamhet enligt speciallagstiftning
Verksamhet enligt speciallagstiftning är sådant som en kommun är skyldig att göra enligt lag, t ex detaljplaner och socialtjänst. Detta är hårt reglerat av staten, så det kan vi lämna för ögonblicket.
Politiken styr inom ramen för kommunallagen
När det gäller verksamhet enligt kommunallagen, så är kommunerna i princip fria att göra och besluta vad de vill, så länge de håller sig inom den kommunala kompetensen samt att de följer en del grundläggande principer i kommunallagen. För att betala för denna verksamhet är kommunerna fria att ta ut skatt av medborgarna. Det är alltså politikens prioriteringar som styr vad som ska göras.
Vad som ryms inom den kommunala kompetensen är en aning flytande. Det finns ingen uttömmande uppräkning över vad som är tillåtet och inte tillåtet för en kommun att syssla med, utan det styrs av domstolspraxis. Vad som ryms inom den kommunala kompetensen kan alltså ändras över tid.
Vad säger lagen?
Huvudreglerna för vad en kommun får göra finns i andra kapitlet i kommunallagen. De intressanta paragraferna är dessa:
1 § Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.
2 § Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.
7 § Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget.
8 § Kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget.
Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det.
Första paragrafen är själva grunden. Den listar ett antal principer som kommunerna måste följa:
Allmänt intresse – det som en kommun gör ska vara till någon slags nytta för medborgarna.
Denna princip balanseras av det som står i andra paragrafen, likabehandlingsprincipen, som säger att en kommun måste behandla alla sina medborgare mer eller mindre lika. Det kommunen gör behöver inte vara till nytta för alla medborgare, men det måste finnas sakliga motiv för varför bara vissa väljs ut och andra inte.
Ett direkt stöd till en viss utpekad person är förbjudet, om det inte finns stöd i lag, t ex försörjningsstöd. I praxis finns det undantag, om syftet med stödet är en förmån för att få någon med speciell kompetens att vilja jobba för kommunen.
Syftet med dessa regler är att försöka hindra maktmissbruk. Det är en balansgång mellan å ena sidan politikens legitima rätt att prioritera vissa områden och grupper, och å andra sidan ett allt för långdraget gynnande av vissa personer. Det är svårt att på förhand veta om en domstol kommer att bedöma om ett beslut är lagligt eller inte.
Exempel: Kommunen kan välja att ge bidrag av sina skattepengar till alla enskilda vägar i kommunen som är av en viss längd eller standard. Kommunen kan ge bidrag till en viss förening för en viss verksamhet. Kommunen kan t ex ge bort en tomt till den som tar ett jobb i kommunen om kommunen annars har svårt att hitta personal till en viss tjänst.
Anknytning till kommunens område eller dess medlemmar – detta brukar kallas lokaliseringsprincipen, och det betyder att kommunen bara får ägna sig åt verksamhet inom sina egna gränser. Kommunen får också göra saker utanför kommunen, om det är till nytta för kommunens egna medborgare.
Exempel: Kommunen får ge bidrag för att bygga en väg i en annan kommun, om det betyder att de egna invånarna lättare kan ta sig till andra viktiga ställen, t ex till en större stad.
Inte ankommer på annan – kommuner får inte göra det som bara någon annan får göra, t ex staten eller landsting.
Exempel: En kommun får inte hålla på med utrikespolitik. En vanlig kommun får inte heller ägna sig åt akutsjukvård.
Kommunal affärsverksamhet
Den sjunde paragrafen lägger grunden till en annan princip: kommuner får inte driva företag, annat än om det är allmännyttigt och utan vinstsyfte. Att det ska ske utan vinstsyfte brukar kallas för självkostnadsprincipen. Konstigt nog brukar det kallas att det är ett förbud mot spekulativ verksamhet, även om det inte alls behöver finnas någon spekulation med i bilden.
Det finns undantag från självkostnadsprincipen i annan lagstiftning, t ex för kommunala bostadsföretag (Allmännyttan) och energibolag.
Stöd till näringslivet
Många av de beslut som medborgare upprörs över, handlar just om stöd till näringslivet i en eller annan form. Åttonde paragrafen säger att det är ett allmänt intresse med beslut som rent allmänt är till för att förbättra för företagen i kommunen. Det finns också ett undantag från likabehandlingsprincipen, det går att ge stöd till ett visst företag, om det finns synnerliga skäl (vilket på juristspråk i och för sig betyder ”nästan aldrig”).
Förr i tiden var kryphålen i denna paragraf enorma. När företag skulle bygga upp ny verksamhet, så tävlade kommuner mot varandra för att få fabriker och anläggningar. Ett vanligt sätt var att sälja mark till underpris.
Numera har villkoren skärpts upp betydligt, tack vare EU-rätten och de så kallade statsstödsreglerna. Även enligt EU är det förbjudet att stödja enskilda företag, men skillnaden är att EU är hårdare på så sätt att de kan fatta ett skarpt beslut om tillbakabetalning av stöd, vilket inte svenska domstolar kan.
För försäljning av mark har EU-kommissionen gjort en mall, som kommunerna kan följa för att vara säkra på att en markförsäljning inte ska vara att anse som ett statsstöd. Denna mall innebär t ex att marken ska värderas av en oberoende värderingsman.
Även om det är EU-kommissionen som är den granskande myndigheten över stadstödsreglerna, så anses de också enligt praxis som en del av reglerna om den kommunala kompetensen. Det betyder att även svenska domstolar kan och ska pröva om ett beslut i en kommun strider mot EU:s statsstödsregler.
Det är lagligt tills man åker fast
Om en kommun skulle fatta ett olagligt beslut, så finns möjligheten att överklaga bara under tre veckor från den dagen som det justerade protokollet har satts upp på kommunens officiella anslagstavla. När den tiden har löpt ut, finns inget sätt att angripa beslutet, så länge inte ett nytt beslut fattas. Det innebär att en kommun kan bedriva en i princip olaglig verksamhet, så länge ingen överklagade beslutet där verksamheten kom till. Detta kallas kommunal konvalescens.
När det gäller kommunala bolag, så gäller numera att kommunen en gång per år ska besluta om att bolagets verksamhet är inom den kommunala kompetensen. Syftet med detta är att det ska kunna bli ett överklagbart beslut, så att domstol ska kunna pröva om det bolaget gör verkligen är riktigt.
